需建立起专项债可持续发展机制
需建立起专项债可持续发展机制 2020-06-20 09:32:03 摘要 【需建立起专项债可持续发展机制】今年全国两会明确拟安排的地方政府专项债券达到3.75万亿元，比去年增加1.6万亿元。2015年新预算法实施后，发行债券成为地方政府举借债务的唯一合法途径，增加专项债券规模无疑是支持地方政府扩大投资和稳定经济的有效办法。然而，地方政府债券在实际运用过程中也产生了一些问题和不足，地方政府专项债券未来还有较大的发展空间，应当加快改进和创新，建立其规范高效可持续发展的运行机制。今年全国两会明确拟安排的地方政府专项债券达到3.75万亿元，比去年增加1.6万亿元。2015年新预算法实施后，发行债券成为地方政府举借债务的唯一合法途径，增加专项债券规模无疑是支持地方政府扩大投资和稳定经济的有效办法。然而，地方政府债券在实际运用过程中也产生了一些问题和不足，地方政府专项债券未来还有较大的发展空间，应当加快改进和创新，建立其规范高效可持续发展的运行机制。
地方政府专项债券着眼于解决公益性项目融资的问题，2017年以后进一步明确了其项目收益债的属性，要求发行专项债的公益性项目必须具有一定的收益。地方政府专项债券经过不断改进和完善，目前已经比较成熟，其制度安排主要有四个特点：一是对应项目。专项债券举借的主体是地方政府，但是专项债券是为具体建设项目融资，债券发行时必须要披露具体的项目信息，所筹集的资金也只能用于该项目，债券还本付息也来自于对应项目自身的收益。二是独立运行。专项债券的举借和偿还都纳入政府性基金预算，与一般公共预算严格分开，发行筹集资金计入政府性基金收入，偿还计入支出，设立财政专户管理，专款专用，不能统筹，所有专项债资金使用方向规定严格，必须用于资本性支出，不能用于工资等一般性的支出。三是政府信用。地方政府专项债发行的主体是政府，市县政府专项债由省级政府代发，因此专项债券一定程度上是以政府信用背书。四是不计入赤字。专项债券由于不纳入财政公共支出的范畴，不是用于弥补收支缺口和平衡财力，所以也不计入财政赤字。
在地方政府债务管理改革过程中，为解决地方政府投融资需要，先后推出了政府和社会资本合作模式、专项建设基金、抵押补充贷款等新的融资方式，但是也带来了隐形债务等问题，为进一步规范举债行为，地方政府专项债券应运而生。专项债一经问世，发展非常迅猛。截至今年5月末，全国地方政府专项债券余额约11.6万亿元，达到地方政府债券的47.9%，占据了半壁江山，是政府融资的重要金融工具。专项债之所以发展较快，一方面是由于政府债务管控后政府要直接融资只能通过发行债券，通过平台公司借债的老路已经行不通；另一方面是专项债券融资具有明显的优势，与城投债、银行贷款等融资方式相比，政府专项债券发行利率较低、期限较长。今年5月份，主要AAA级城投债的发行平均利率为3.28%，与地方政府专项债券平均发行利率基本相同，而AA+级和AA级城投债的发行利率分别要高出专项债74个基点和183个基点。同时，地方政府专项债券产生的利息收入免征所得税和增值税，可以增加投资者的收益。
目前，我国新一轮基建已经在路上，既有5G、大数据中心等新型基建项目，又有公共卫生、老旧小区改造等传统基建项目，其中不少是公益性的项目，对资金的需求巨大，在当前各级财政收入锐减的情况下，金融市场自然成为主要的筹集资金渠道，政府专项债券市场发展也将迎来发展的黄金时期。然而，地方政府债券在实际运用过程中也产生了一些问题和不足，与专项债券发展的初衷和定位还有一定的差距，制约了融资功能作用的发挥，主要体现在以下几个方面。
一是收益过于依赖土地财政。由于一些公益性项目自身没有收入来源，比如免费公路、环境治理、市政设施等领域，通常的做法将周边土地打包，以土地的出让收益来偿付，这样可以收支自求平衡，从而达到发行要求。二是风险定价功能弱。地方政府专项债券与项目一一对应，债券利率理应反映项目本身的风险，但实际上，同类型专项债券信用水平和利率差别并不大，利率即使有一些小的差别也是体现在区域上，而不是体现在项目上。三是资金调剂难。由于不同的债券资金严格对应不同的项目，一些项目的资金在使用中存在结余，债券又未到期，无法调剂到其他项目，造成了资金的闲置和沉淀。
由于地方政府专项债券未来还有较大的发展空间，应当加快改进和创新，建立起规范高效可持续发展的运行机制。第一，改革专项债券分配体制。以项目为核心分配专项债券额度，资金跟着项目走，对符合条件项目多的地区多分配，项目少的地区少分配，不再按照各省的财力情况来分配额度。第二，逐渐剥离政府担保。选择合适的时机，选定一些较好的项目开展试点，把专项债券风险管理的职能从政府向市场让渡。第三，完善专项债券设计。对专项债券品种使用绩效进行评估，剔除一些绩效差的品种，根据实际需要增加新的品种。特别是要设置一些可赎回条款，使资金使用偿还期限更加灵活。第四，拓宽市场深度。大力发展柜台交易，提高专项债券质押率，推进REITs等来实行基础设施的证券化。